Российская жизнь в последнее время богата на новости, но не все они привлекают то внимание, которого заслуживают. Один из недавних примеров — создание нового органа: Межведомственной комиссии по вопросам содействия международному развитию; другой пример — план правительства кардинально переустроить так называемые институты развития (ИР). Кстати, вторая половина ноября вся прошла под знаком административно-реформаторских планов правительства, нашлось место и сокращению численности и установлению единых стандартов структуры центральных аппаратов и территориальных органов исполнительной власти, и упразднению двух федеральных агентств: по связи (Россвязь) и по печати и массовым коммуникациям (Роспечать).
Засыпать провалы деньгами
Институты развития — многочисленные возникавшие в течение трех десятков лет ad hoc структуры, предназначавшиеся для преодоления так называемых провалов рынка и решения задач, которые не могут быть оптимально реализованы рыночными механизмами, для обеспечения устойчивого экономического роста и диверсификации экономики. Это один из инструментов государственной политики, должный стимулировать инновационные процессы и развитие инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства.
В числе институтов развития, а сегодня их только на федеральном уровне порядка сорока, и такие вездесущие гиганты, как «Ростех» или ВЭБ.РФ, и такие узкопрофильные, как Российский гуманитарный научный фонд, и такие регионально ориентированные, как, скажем, Агентство Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта. Различаются и организационные формы ИР: ВЭБ.РФ — это государственная корпорация развития, государственный инвестиционный банк, «Ростех» и «Росатом» — это госкорпорации, а, скажем, Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) — самоуправляемая государственная некоммерческая организация в форме федерального учреждения. Соответственно, у каждого ИР свой механизм управления.
«Помойка для долгов» и теплые места
Реформирование институтов развития — это, в известном смысле, долгострой. Первоначально оно планировалось еще в 2016 г. Владимир Путин в президентском послании 2015 г. выразился об институтах развития весьма резко: «Скажем прямо, многие из них, к сожалению, превратились в настоящую помойку для „плохих“ долгов», — и потребовал «провести их расчистку» и «оптимизировать структуру и механизмы этой работы».
Полтора года спустя, в июне 2017 г., председатель Счетной палаты Татьяна Голикова заявила, что за пять–шесть предшествующих лет на институты развития было направлено около 5 трлн руб., но «сроки реализации их инвестиционных программ всегда вызывают большие вопросы». «Может быть, от каких-то институтов следует отказаться, а какие-то — больше поддержать: тогда мы сможем делать более эффективные вложения, чем на сегодня».
Еще через почти три года, в феврале 2020 г., спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко в ответ на выступление премьера перед палатой сказала, что некоторые институты развития «просто выполняют функции прокладок по перекачиванию немалых средств федерального бюджета». «Зарплата сотрудников в некоторых таких институтах просто зашкаливает, зарплата руководителей многократно превышает зарплату министра, скажем, а вот за результаты никто не спрашивает. Иногда складывается впечатление, что некоторые из них созданы для выгодного трудоустройства нужных людей». После выступления в Совете Федерации председатель правительства Михаил Мишустин поручил первому вице-премьеру Андрею Белоусову провести анализ результатов деятельности институтов развития по итогам 2019 г. и к лету представить предложения о целесообразности продолжения их работы.
Демонтаж либералов
В решении о реструктурировании огромной и запутанной системы институтов развития просматривается несколько слоев: это и экономия бюджетных расходов с повышением их эффективности — задача, изначально поставленная перед правительством Мишустина; и экспансия правительства в сферу, не до конца ему, по факту, подконтрольную, с одновременным изменением баланса между основными группами интересов; и очень серьезная кадровая встряска с элементами демонтажа «государственниками» остававшихся либералов и их площадок.
Заметим, что сумма в 5 трлн вложенных в институты развития бюджетных рублей, приводимая как довод в пользу заявленной «оптимизации», конечно, впечатляет, но за ней скрывается не только и даже не столько неэффективность институтов развития как экономического инструмента, сколько использование их и, в первую очередь, ВЭБа в политических целях. Согласно имеющимся оценкам, ВЭБ с 2007 по 2019 г. получил в качестве господдержки около 2,4 трлн руб. Деньги, как известно, пошли на покупку промышленных активов на Украине, главным образом в Донбассе, сочинскую Олимпиаду и другие важные для руководства страны проекты. Кстати, не случайно наблюдательный совет ВЭБа возглавлял все эти годы премьер — сначала Владимир Путин, потом Дмитрий Медведев.
Программа зачистки
Как можно понять, окончательного решения со всеми деталями еще нет, есть только предложенный Мишустиным план, который может несколько измениться, как до начала его реализации, которая стартует с начала января 2021 г., так и в процессе самой реализации.
Вариант, предложенный Михаилом Мишустиным, готовился полгода аппаратом правительства с участием ВЭБа, но стал неожиданностью для многих задействованных «малых» институтов развития. Заметим, что Игорь Шувалов, председатель ВЭБ.РФ, выступал за передачу ВЭБу некоторых институтов развития с середины 2018 г., сразу как возглавил ВЭБ. Вряд ли, однако, он предполагал, что сначала удобного Дмитрия Медведева во главе наблюдательного совета ВЭБа сменит куда как менее удобный Михаил Мишустин, а потом и вовсе его доверенный вице-премьер Дмитрий Григоренко. Кстати, когда пару месяцев назад было решено изменить положение, согласно которому наблюдательный совет возглавляет премьер, назывались еще два кандидата на этот пост: первый вице-премьер Белоусов, которому, казалось бы, как главному по стратегии и нацпроектам, это было бы с руки, и помощник президента Максим Орешкин. Назначение Григоренко — это аппаратная победа премьера и проигрыш Игоря Шувалова, Андрея Белоусова и Максима Орешкина, принимавших участие в разработке реформы, но не в капитализации ее результатов.
Итак, согласно объявленному плану, ВЭБ.РФ превращается в мегаинститут-зонтик, под который отходит полтора десятка нынешних институтов. Остальные институты частично сохраняются (11), частично сливаются друг с другом (8), частично ликвидируются (8).
Сохраняются без изменений лишь 10 специализированных институтов развития, четверть от общего их числа. Эти институты Мишустин назвал стратегическими. К ним относятся «Ростех», «Росатом», «Роскосмос», Россельхозбанк, «Росагролизинг», «Российский экологический оператор», «Автодор», Агентство по страхованию вкладов, «Дом.РФ», Корпорация развития Дальнего Востока, Корпорация развития Северного Кавказа. Госкомпанию «Курорты Северного Кавказа» планируется превратить в Корпорацию развития внутреннего туризма.
Кадровое измерение
У объявленной реформы институтов развития помимо административно-бюрократического есть важное кадровое измерение. Институты развития — еще и место почетной отставки для многих возрастных руководителей — таких, как бывший вице-премьер Виталий Мутко («Дом.РФ»), бывший вице-премьер Аркадий Дворкович (фонд «Сколково»), бывший первый замминистра Мингосимущества Александр Браверман (Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства), только что лишившийся поста министра транспорта Евгений Дитрих (ГТЛК), чиновники пониже рангом. Многим из них предстоит отставка или снижение статуса.
Больше всего обсуждается уход Анатолия Чубайса («Роснано»). Кандидатом на его пост считается первый заместитель председателя коллегии Военно-промышленной комиссии Сергей Куликов, до этого работавший в «Ростехе» (который сохраняется), в том числе главой аппарата Сергея Чемезова.
Заключение
Институты развития в большинстве своем — это так называемые субституты, обслуживающие ставшую у нас доминирующей модель ручного управления. Похожие на обычные институты по своим функциям, они, как правило, завязаны на какие-то ключевые фигуры в элите и очень сильно от этих фигур зависят. У субститутов есть важное общее свойство: они легко возникают по какому-то конкретному поводу и продолжают жить собственной жизнью, когда и повода-то давно уже нет. Случаи демонтажа субститутов за 20 путинских лет можно перечислить по пальцам одной руки.
Согласно плану правительства реформа начнется 1 января и займет три месяца. По ее завершении система институтов развития будет в целом выглядеть так: единый институт развития ВЭБ.РФ и 12 отраслевых. Все они не пересекаются друг с другом по функциям и задачам, их деятельность подчинена национальным целям развития, их управление единообразно.
Насколько правительству Мишустина удастся реализовать задуманное и заявленное — большой вопрос, но замах впечатляет.
